（本文为《大学衍义补》第 10/66 部分）

孝成建始四年，河决东郡金堤。先是，清河都尉冯逡奏言，郡承河上流，土壤轻脆易伤，顷所以无大害者以屯氏河通两川分流也，今屯氏河塞灵鸣犊口，又益不利，独一川兼受数河之任，虽高增堤防终不能泄，如有霖雨旬日不霁必盈溢，九河故道今既灭难明，屯氏河新绝未久，其处易浚，可复浚以助大河泄暴水，备非常不豫修治，北决病四五郡、南决病十余郡，然后忧之晚矣。事下丞相、御史，以为方用度不足，可且勿浚。至是大雨水十余日，河果大决于馆陶及东郡金堤，凡灌四郡三十二县，水居地十五万余顷，深者三丈，败坏官亭室庐且四万所。
河平元年，以王延世为河堤使者。延世以竹落长四丈、大九围，盛以小石，两船夹载而下之，三十六日堤成。
鸿嘉四年，勃海清河、信都河水湓溢，灌县邑三十一、败官亭民舍四万余所，平陵李寻等奏言：“议者恒欲求索九河故迹而穿之，今因其自决可且勿塞，以观水势何欲，居之当稍自成川，挑出沙土，然后顺天心而图之，必有成功而用财力寡。”
哀帝初即位，骑都尉平当使领河堤，奏：“按经义治水有决河浚川而无堤防壅塞之文，宜博求能浚川疏河者。”待诏贾让奏言：“治河有上中下三策，古者立国居民，疆理土地，必遗川泽之分（遗，留也。言川泽水所流聚之处皆留而置之，不以为居室垦植），度水势所不及，大川无防，小水得入陂障，卑下以为污泽，使秋水多得有所休息，左右游波，宽缓而不迫。夫土之有川犹人之有口也，治土而防其川，犹止儿啼而塞其口，岂不遽止，然其死可立而待也。故曰善为川者决之使道，善为民者宣之使言。盖堤防之作近起战国，雍防百川各以自利，今行上策，徙冀州之民当水冲者，决黎阳遮害亭，放河使北入海河，西薄大山，东薄金堤，势不能远泛滥，期月自定。难者将曰：若如此，败坏城郭、田庐、冢墓以万数，百姓怨恨。答难曰：今濒河十郡治堤，岁费且万万，及其大决所残无数，如出数年治河之费以业所徙之民，遵古圣之法定山川之位，使神人各处其所而不相奸，且大汉方制万里，岂其与水争咫尺之地哉？此功一立，河定民安，千载无患，故谓之上策。若乃多穿漕渠于冀州地，使民得以溉田，分杀水怒，可从淇口以东为石堤，多张水门，旱则开东方下水门溉冀州，水则开西方高门分河流通，渠有三利，填淤加肥（一利）、禾麦更为粳稻（二利）、转漕舟船之便（三利），民田适治，河堤亦成，此诚富国安民、兴利除害支数百岁，故谓之中策。若乃缮完故堤，增卑倍薄，劳费无已，数逢其害，此最下策。”
臣按：古今言治河者盖未有出贾让此三策者。
平帝元始四年，征能治河者以百数，其大略异者，关并（人名）言河决率常于平原（今德州）、东郡（今东昌）左右，其地形下而土疏恶，闻禹治河时本空此地，秦汉以来河决南北不过百八十里，可空此地勿以为官亭、民室。韩牧以为可略于《禹贡》九河处穿为四五，宜有益。王横言河入勃海，地高于韩牧所欲穿处，往者海溢西南，出浸数百里，九河之地已为海所渐矣。禹之行河水本从西山下东北去，《周谱》（世统谱谍）云定王五年河徙，则今所行非禹之所穿也。又秦攻魏，决河灌之，决处遂大，不可复补，宜更开空使缘西山足，乘高地而东北入海，乃无水灾。司空掾桓谭典其议，为甄丰言，凡此数者必有一是，宜详考验，皆可豫见，计定然后举事，费不过数亿万，亦可以事诸浮食无产业民衣食，县官而为之作，乃两便。
臣按：西汉一代治河之策尽见于此，大约不过数说，或筑堤以塞之，或开渠以疏之，或作竹落而下以石，或听其自决以杀其势，或欲徙民居放河入海，或欲穿水门以杀水势，或欲空河流所注之地，或欲寻九河故道。桓谭谓数说必有一是，详加考验豫见，计定然后举事。以今观之，古今言治河者皆莫出贾让三策，其所以治之之法又莫出元贾鲁疏浚塞之三法焉。
《宋史》：河入中国，行大行西，曲折山间不能为大患，既出大咺东，更平地二千余里，特以堤防为之限，夏秋霖潦，百川所会，不免决溢，而大名、郓、澶、滑、孟、濮、齐、淄、沧、隶、滨、德、博、怀、卫、郑等郡及开封，往往受其害。于是诏命诸州长吏兼河堤使，防塞之法甚备而决溢之患时有，说者谓河随时涨落，自立春后冻解，候人量水，初至凡一寸，则夏秋当至一尺，颇为信验，谓之信水，非时暴涨谓之客水，随决随塞，濒河之民苦之。
仁宗至和二年，河决大名馆陶，殿中丞李仲昌请自澶州商胡河穿六墶渠，入横陇故道，以披其势。富弼是其策，诏发三十万丁修六墶河以回河道，以仲昌提举河渠。仲昌塞商胡，北流入六墶，河不能容，明年复决，水死者数千万人。
欧阳修曰：“鲧障洪水九年无功，禹得《洪范》五行之书，知水润下之性，乃因水之流疏而就下，水患乃息。然则以大禹之功不能障塞，但能因势而疏决尔，今欲逆水性障而塞之，夺洪河之正流，使人力斡而回注，此大禹之所不能，此其必不可者也。”
熙宁十年，河大决于澶州曹村，北流断绝，河道南徙，东汇于梁山张泽泺，分为二派，一合南清河入于淮，一合北清河入于海。凡灌郡县四十五而濮、齐、郓、徐尤甚，坏田逾三十万顷。
臣按：此黄河入淮之始，然此特其支流由汴入泗至清河口入淮者耳。
又，刘彝、程昉言：二股河北流今已闭塞，然御河水由冀州下流尚当疏导，以绝河患。
元至大三年，河北河南道廉访司言：黄河伏槽之时水势似宽，观之不足为害，一遇霖潦，湍浪迅猛，自孟津以东，土性疏薄兼带沙卤，一失导泄之功，崩溃决溢可立而待。河至杞县三氵义口播而为三，盖亦有年，其后二氵义湮塞，三河之水合而为一，下流既不通畅，自然上溢为灾，即今水势趋下，有复钜野、梁山之意，盖河性迁徙无常，苟不预防，不出数年曹、濮、济、郓蒙害必矣。宜妙选廉干深知水利之人专职其事，频为巡视，谨其防护，职掌既专则事功可立，较之河已决溢、民已被害然后卤莽修治以劳民者不同矣。
至正四年夏，久雨河溢决堤，濒河郡邑济宁、单州、虞城、砀山、金乡、鱼台、丰沛、定陶、楚丘、武城以至曹州、东明、钜野、郓城、嘉祥、汶上、任城等处皆罹水患，水势北侵安山，沿入会通运河。其后集群议，都漕运使贾鲁议欲疏塞并举挽河使东行以复故道，丞相托克托韪其策，以鲁为总治河防使，发民丁十五万人，自四月至十一月诸扫诸堤成，河乃复故道，南汇于淮，又东入于海。
欧阳玄曰：“治河一也，有疏、有浚、有塞三者异焉，酾河之流因而导之谓之疏，去河之淤因而深之谓之浚，抑河之暴因而扼之谓之塞。”又曰：“贾鲁有言，水工之功视土工之功为难，中流之功视河滨之功为难，决河口视中流又难，北岸之功视南岸为难。用物之效，草虽至柔，柔能狎水，水渍之生泥，泥与草并力，重如碇，然维持夹辅，缆索之功实多。”
余阙曰：“中原之地平旷夷衍，无洞庭、彭蠡以为之汇，故河尝横溃为患，其势非多为之委以杀其流未可以力胜也，故禹之治河，自大咺而下则析为三渠，大陆而下则播为九河，然后其委多，河之大有所泻而其力有所分而患可平也，此禹治河之道也。自周定王时河始南徙，讫于汉而禹之故道失矣，故西京时受害特甚，虽以武帝之才，乘文、景富庶之业，而一瓠子之微终不能塞而付之无可奈何而后已。自瓠子再决而其流为屯氏诸河，其后河入千乘而德隶之河又播为八，汉人指以为太史、马颊者，是其委之多，河之大有所泻而力有所分，大抵偶合于禹所治河者，由是而讫东都至唐河，不为害者千数百年。至宋时，河又南决，南渡时又东南以入于淮，以河之大且力，惟一淮以为之委无以泻而分之，故今之河患与武帝时无异。自宋南渡时至今（谓元）殆二百年，而河旋北，乃其势然也，建议者以为当筑堤起曹南讫嘉祥，东西三百里，以障河之北流，则渐可图以导之使南。庙堂从之，非以南为壑也，其虑以为河之北则会通之漕废。予则以为河北而会通之漕不废，何也？漕以汶而不以河也，河北则汶水必微，微则吾有制而相之，亦可以舟可以漕，《书》所谓‘浮于汶，达于河’者是也。盖欲防钜野而使河不妄行，俟河复千乘然后相水之宜而修治之。”
臣按：天地间为民害者，在天有旱潦之灾，在地有河海之患，然雨旸之为旱潦也有时而人犹可先事以为之备，若夫河海之患则有非人力所能为者矣。虽非人力所能为，而人君有志于为民者，其忍坐视而付之无可奈何哉？中国之水非一而黄河为大，其源远而高、其流大而疾、其质浑而浊，其为患于中国也，视诸水为甚焉，自禹疏九河之后，迁史《河渠书》述之详矣。臣请探厥本原，自张骞使西域之后，说者咸谓河出昆仑，至元世祖始命其臣笃实者西穷河源，得其源于吐蕃朵思甘之南曰星宿海，四山之间有泉近百泓，汇而为泽，登高望之若星宿，然译音所谓鄂端诺尔也。其地在中国西南，直四川马湖府之正西三千余里、云南丽江府之西北一千五百里，较之昆仑殆为近焉。自西而东，合诸河水，其流浸大，东北流分为九，渡行二十日至大雪山名誊格哩哈达，即昆仑也。绕昆仑之南折而东而北而西，复绕昆仑之北，又转而东北行约二十余日，始入中国，自贵德、西宁之境至积石，经河州东北流至兰州，北绕朔方、上郡，又东出境外，经三受降城、东胜等州，又折东南出龙门，过河中，抵潼关，东出三门析津为孟津，过虎牢而后奔放平壤，吞纳小水以百数，势益雄放，无崇山巨矶以防闲之，旁激奔溃，不遵禹迹，故虎牢迤东，距海口二三千里恒被其害。方禹之导河，其河盖自西而东，又转而北之东以入海焉。周定王五年河徙，已非禹之故道，汉元光三年河徙东郡，更注勃海，继决于瓠子，又决馆陶，遂分为屯氏河二河相并而行。元帝永光中，河水始分流于博州，屯氏河始塞，后二年又决于平原，则东入齐、入青以达于海，下流与漯川为一。宋熙宁十年，河又分为二派，一合南清河入淮，一合北清河入海，是时淮仅受河之少半耳。金之亡也，河始自开封北卫州决入涡河，以合于灌旧河，在开封城北四十里，东至虞城，下达济宁州界。本朝洪武二十四年，河决原武之黑阳山，东经开封城北五里，又南行至项城，经颍州颍上，东至寿州正阳镇，全入于淮而故道遂淤。永乐九年，复疏入故道。正统十三年，又决荥阳，东过开封城之西南，自是汴城在河之北矣，又东南经陈留自亳入涡口，又经蒙城至怀远东北而入于淮焉。抑通论之，周以前河之势自西而东而北，汉以后河之势自西而北而东，宋以后迄于今则自西而东而又之南矣。河之所至，害亦随之，恤民患者乌可不随其所在而除之哉？《礼》曰四渎视诸侯，谓之渎者，独也，以其独入于海，故江、河、淮、济皆名以渎焉。今以一淮而受大黄河之全，盖合二渎而为一也，自宋以前河自入海，尚能为濒河州郡之害，况今河、淮合一而清口又合沁、泗、沂三水以同归于淮也哉？曩时河水犹有所潴如钜野、梁山等处，犹有所分如屯氏、赤河之类，虽以元人排河入淮而东北入海之道犹微有存焉者，今则以一淮而受众水之归而无涓滴之渗漏矣。且我朝建国幽、燕，漕东南之粟以实京师必由济博之境，则河决不可使之东行，一决而东则漕渠干涸，岁运不继，其害非独在民生，且移之国计矣。今日河南之境，自荥阳、原武由西迤东，历睢阳、亳、颍以迄于濠、淮之境，民之受害而不聊生也甚矣。坐视而不顾欤，则河患日大，民生日困，失今不理则日甚一日，或至于生他变；设欲兴工动众，疏塞并举，则又恐费用不赀，功未必成而坐成困毙，然则为今之计奈何？孟子曰“禹之治水，水之道也”，又曰“禹之治水也，行其所无事也”，古今治水者要当以大禹为法，禹之导河既分一为九以分杀其汹涌之势，复合九为一以迎合其奔放之冲，万世治水之法此其准则也。后世言治河者莫备于贾让之三策，然历代所用者不出其下策而于上、中二策盖罕用焉，往往违水之性、逆水之势而与水争利，其欲行也强而塞之，其欲止也强而通之，惜微眇之费而忘其所捐之大，护已成之业而兴夫难就之功，捐民力于无用，糜民财于不赀，苟顾目前，遑恤其后，非徒无利而反有以致其害，因之以召祸乱亦或有之，顾又不如听其自然而不治之之为愈也。臣愚以为，今日河势与前代不同，前代只是治河，今则兼治淮矣，前代只是欲除其害，今则兼资其用矣，况今河流所经之处，根本之所在、财赋之所出、声名文物之所会，所谓中国之脊者也，有非偏方僻邑所可比，乌可置之度外而不预有以讲究其利害哉？臣愿明诏有司，博求能浚川疏河者征赴公共汽车，使各陈所见，详加考验预见，计定必须十全然后用之。夫计策虽出于众而刚断则在于独，择之审、信之笃而用之专，然后能成功耳，不然，作舍道傍，甲是乙非，又岂能有所成就哉？臣观宋儒朱熹有曰：“禹之治水只是从低处下手，下面之水尽杀，则上面之水渐浅。”臣因朱氏之言而求大禹之故，深信贾让上、中二策以为可行。盖今日河流所以泛溢以为河南、淮右无穷之害者，良以两渎之水既合为一，众山之水又并以归，加以连年霖潦，岁岁增益，去冬之沮洳未干，嗣岁之横潦继至，疏之则无所于归，塞之则未易防遏，遂使平原汇为巨浸，桑麻、菽粟之场变为波浪、鱼鳖之区，可叹也已。伊欲得上流之消泄，必先使下流之疏通，国家诚能不惜弃地、不惜动民，舍小以成其大，弃少以就夫多，权度其得失之孰急，乘除其利害之孰甚，毅然必行，不惑浮议，择任心膂之臣，委以便宜之权，俾其治河流，相地势于其下流迤东之地，择其便利之所，就其污下之处，条为数河以分水势，又于所条支河之旁地堪种稻之处，依江南法创为圩田，多作水门，引水以资灌溉。河既分疏之后，水势自然消减，然后从下流而上，于河身之中去其淤沙，或推而荡涤之，或挑而开通之，使河身益深足以容水，如是，则中有所受不至于溢出而河之波不及于陆，下有所纳不至于束隘而河之委易达于海。如是而又委任得人、规置有法，积以岁月，因时制宜，随见长智，则害日除而利日兴，河南、淮右之民庶其有瘳乎。或曰若行此策是无故捐数百里膏腴之地，其间破民庐舍、坏民田囿、发人坟墓不止一处，其如人怨何？呜呼，天子以天下为家，一视同仁，在此犹在彼也，普天之下何者而非王土，顾其利害之乘除孰多孰寡尔，为万世计不顾一时，为天下计不徇一方，为万民计不恤一人，贾让有言：“濒河十郡，治堤岁费万万，及其大决所残无数，如出数年治河之费，足以业其所徙之民，大汉方制万里，岂与河争咫尺之利哉？”臣亦以谓开封以南至于凤阳，每岁河水渰没中原膏腴之田何止数十万顷，今纵于迤东之地开为数河，所费近海斥卤之地多不过数万顷而已，两相比论，果孰多孰少哉？请于所开之河偶值民居则官给以地而偿其室庐，偶损民业则官倍其偿而免其租税，或与之价直，或助之工作，或徙之宽闲之乡，或拨与新垦之田，民知上之所以劳动乎我者非为私也，亦何怨之有哉？矧今凤阳帝乡，园陵所在，其所关系尤大，伏惟圣明留意万一，臣言可采或见之施行，不胜幸甚。
大德中，河决杞县蒲口，河北、河南肃政廉访使尚文建言：“长河万里西来，其势湍猛，至孟津而下地平土疏，移徙不常，失禹故道，为中国患不知几千百年矣。自古治河处得其当则用力少而患迟，事失其宜则用力多而患速，此不易之定论也。今陈留抵睢东西百有余里，南岸旧河口十一，已塞者二、自涸者六、通川者三，岸高于水计六七尺或四五尺，南岸故堤其水比田高三四尺或高下等，大概南高于北约八九尺，堤安得不坏，水安得不北也？蒲口今决千有余步，迅疾东行，得河旧渎，行二百里至归德横堤之下复合正流，或强湮遏，上决下溃，功不可成。揆今之计，河西郡县顺水之性远筑长垣以御泛溢，归德、徐、邳民避冲溃听从安便被，患之家宜于河南退滩地内给付顷亩以为永业，异时河决他所者亦如此，亦一时救荒之良策也。蒲口不塞便。”朝廷从之。会河朔郡县、山东宪部争言不塞则河北桑田尽为鱼鳖之区，塞之便，复从之。明年蒲口复决，塞河之役无岁无之，是后水北入复河故道，竟如文言。
臣按：河为中原大害，自古治之者未有能得上策者也。盖以河自星宿海发源东入中国逾万里，凡九折焉，合华夷之水千流万派以趋于海，其源之来也远矣，其水之积也众矣，夫以万川而归于一壑，所来之路孔多、所收之门束隘而欲其不泛溢，难矣，况孟津以下地平土疏，易为冲决而移徙不常也哉。汉、唐以来贾让诸人言治河者多随时制宜之策，在当时虽或可行而今日未必皆便，元时去今未远，地势物力大段相似，尚文所建之策虽非百世经久之长计，然亦一时救弊之良方。宜令河南藩宪每年循行濒河郡县如文所言者，相地所宜，或筑长垣以御泛滥，或开淤塞以通束隘，从民所便，或迁村落以避冲溃，或给退滩以偿所失，如此，虽不能使频河州郡百年无害，而被患居民亦可暂时苏息矣。
以上论除民之害。臣按：天下之为民害者非特一水也，水之在天下非特一河也，流者若江海之类，潴者若湖陂之属，或徙或决，或溢或溃，堤岸以之而崩，泉源以之而涸，沙土由是而淤，畛域由是而失，以荡民居，以坏民田，皆能以为民害也。然多在边徼之堧、宽闲之野、旷僻之处，利害相半，或因害而得利，或此害而彼利，其所损有限，其所灾有时，地势有时而复，人力易得而修，非若河之为河，亘中原之地，其所经行皆是富庶之乡，其所冲决皆是膏腴之产，其为民害比诸其他尤大且久，故特以民之害归焉。使凡有志于安民生、兴民利者，知其害之有在，随诸所在而除之，而视河以为准焉。
卷一八
▲择民之长
《周礼》：大司徒施教法于邦国（外而邦国）、都鄙（内而都鄙），使之各以教其所治民。令五家为比使之相保，五比为闾使之相受，四闾为族使之相葬，五族为党使之相救，五党为州使之相赒，五州为乡使之相宾。
臣按：此成周六乡之法也。合五家为比，比有长；合五比二十五家为闾，闾有胥；合四闾一百家为族，族有师；合五族为一党，党五百家，党则有正；合五党为一州，州二千五百家，州则有长；万二千五百家为乡，合五州而为之也，乡则有师、有老、有大夫焉。郑玄曰：“百里内为六乡，其外为六遂，乡犹今畿内之地，遂犹今外郡也。”王畿之内立为六乡而统之大司徒，亦犹今畿内郡县直隶六部云。
遂人掌邦之野，以土地之图经田野（谓经界其田野），造县鄙形体之法，五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂，皆有地域沟（以通水为限）树（以植木为固）之。
臣按：此成周六遂之法也。五家为邻，邻有长（犹乡之比）；二十五家为里，里有宰（犹乡之闾）；一百家为酂，酂有长（犹乡之族）；五百家为鄙，鄙有师（犹乡之党）；二千五百家为县，县有正，又有师焉（犹乡之州）；万二千五百家为遂，遂则有人、有长，又有大夫焉。周制，内有六乡，外有六遂，乡之所置比长、闾胥、族师、党正，遂之所置邻长、里宰、酂长、鄙师，是即汉之亭长、三老、啬夫，唐之里正、坊正，宋之保长、耆长之任也。我朝稽古定制，于天下州县每百一十户为一里，十户为甲，每甲有长，在城谓之坊长，或谓之厢长，在外谓之里长，或谓之社长、保长。十年而一役之，役周而更造其籍，事力有消长则递升降之，又于每里推一年老有德者为老人，凡民间有户婚、田土、斗殴、争竞一切小事付之听决，又制为木铎，使贫而老者振之以警众，其词曰：“孝顺父母，尊敬长上，和睦邻里，教训子孙，各安生理，毋作非为。”其在赤县也，月朔京尹引赴御前听宣谕，其制视古为详，周而尽、亲而比，事体归一，气类联络，而我圣祖又制为教民榜文昭示天下，使之人人儆省、世世遵守，一编之中良法美意盖与《周官》所载邻比里闾族党、宰长胥师所莅之职殆相符合。噫，九重之高而虑周闾阎之下，万几之繁而思及田里之微，而又委曲详悉如此，其为天下万世计也深且远矣。唐柳宗元有言，有里胥而后有县大夫，有县大夫而后有诸侯，有诸侯而后有方伯、连帅，有方伯、连帅而后有天子，然则天子之与里胥，其贵贱虽悬绝而其任长人之责则一也。夫人生不能无欲，有欲不能无争，其争也未尝不起于细微，于其萌芽而遏绝之、于其旁近而禁止之则易为力而不至于损伤，且耳闻不若目见之真，意度不若心孚之切，文移不若口谕之易，此古人识治体者所以必重亲民之任，而与民最亲者里胥也。汉人于乡亭之任、三老之设，俾其劝导乡里、助成风俗，得与县令丞尉以事相教，复勿繇戍，尝以岁十月赐以酒肉或赐爵级及帛，任之既专，优之又厚，是以当世之士夫皆乐为之，如张敞、朱博、鲍宣、仇香之徒，方其微时亦尝为其乡之亭长、啬夫不以为浼也。臣愿明敕有司，慎重其选，申明祖宗榜示之意，必欲一一见之施行，属民而读法必其如周之族师，索鬼而祭祀必其如周之党正，如闾胥之辨其施舍，如里宰之行其秩叙，如酂长之趋其耕耨、稽其女工，如闾师之任农耕事、任圃树事，又如邻长之相纠相受，相纠使之有所警而不为恶，相受使之有所劝而必为善。夫如是，将见礼教兴行，恩泽下究，田里无愁叹之声，风移俗易，比屋可封矣，则虽四方嘉靖之休、万国咸宁之化，其基本端在于此也，伏惟圣明加之意焉。（以上里胥）
秦灭诸侯，以其地为郡，置守、丞、尉各一人。
臣按：此郡置守之始。古者土分为三，公侯百里、伯七十里、子男五十里，天子之邦国都鄙有六乡、六遂，诸侯之国，大国三乡三遂、次国二乡二遂、小国一乡一遂。所谓乡遂视后世之州郡，所谓乡遂大夫视后世之牧守也。
汉武帝时，董仲舒曰：“郡守、县令，民之师帅，所使承流而宣化也。故师帅不贤则主德不宣、恩泽不流，今吏既亡教训于下，或不承用主上之法，暴虐百姓，与奸为市，贫穷孤弱，冤苦失职，甚不称陛下之意，是以阴阳错缪，氛气充塞，群生寡遂，黎民未济也。”
臣按：仲舒谓“郡守、县令，民之师帅”，谓之师所以教民也，谓之帅所以率民也，教民使之知礼义，率民使之趋事功，是则守令兼治教之责，非但使之治簿书、督财赋、理词讼而已也。后世人主专责守令以吏治，而于教化之事略不计焉，失古人命官之意矣。汉世去古未远，儒者论治犹有所本，后世则视教化为虚文矣。
宣帝拜刺史守相辄亲见问，观其所由，退而考察所行以质其言，有名实不相应，必知其所以然，尝称曰：“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也，与我共此者其惟良二千石乎。”以为太守，吏民之本也，数变易则下不安，民知其将久不可欺罔，乃服从其教化，故二千石有治理效辄以玺书勉厉增秩，赐金或爵至关内侯，公卿阙则选诸所表以次用之，是故汉世良吏于是为盛。
臣按：史称宣帝厉精为治，综核名实，信赏必罚，此其厉精之实也。夫上有责实之政则下有实用之效，观宣帝每拜守相必亲见问，及其退也又加考察焉，考察既得其实而后用之，其用也又能久于其任，使吏得以究其所施，民得以安其所教，贤者得以成其功，不肖者难以匿其罪。及其治效既著，或勉以玺书，或增其爵秩，选其所表者以次入为公卿。上之责实如此，则为守令者安敢不以实应之哉？后世人主选任守令一切付之铨曹，铨曹一切付之资格，上之人略不有所甄别，及其黜陟之际，惟徇虚名，不责实效，往往贤否混淆、真赝相半，非无赏罚之典而不足以示劝惩，此郡邑所以少循良之政而闾里所以多愁叹之声也欤。
宣帝诏曰：“盖闻有功不赏、有罪不诛，虽唐虞犹不能以化天下。今胶东相王成，劳来不倦，流民自占八万余口，治有异等之效，其赐成爵关内侯。”
臣按：此诏可见宣帝信赏必罚之政，然史又谓或对帝言“成伪增户口以蒙显赏”，是后吏多为虚名。由是观之，则帝之所以综核名实者未必皆实也，则凡其所谓亲问考察、名实不相应而知其所以然者，岂尽然哉？是故人君为治惟诚之为贵，不察察以求立名，不䜣䜣以求快意，则不为小人所窥伺而堕其术中矣。
又诏曰：“颍川太守霸（黄霸），宣布诏令，百姓乡（向同）化，孝子、弟弟、贞妇、顺孙日以众多，田者让畔，道不拾遗，养视鳏寡，赡助贫穷，狱或八年无重罪囚，吏民乡于教化、兴于行谊，可谓贤人君子矣。其赐爵关内侯，黄金百斤。”后征为太子太傅，迁御史大夫。
又诏曰：“大司农邑（朱邑），廉洁守节，退食自公，亡（无同）疆外之交，束之馈，可谓淑人君子。遭离凶灾，朕甚闵之，其赐邑子黄金百斤，以奉其祭祀。”
臣按：宣帝之于良吏不独生而褒升之，及其没也犹赐金以奉其祭祀焉，则夫当世之为守宰者安得不思所以感发而思奋哉？夫人臣之为善，恒苦于上下之隔绝而无由以上闻也，上之人既闻之，播于诏书致其褒嘉，一则曰贤人君子，一则曰淑人君子，为人臣而得于上之称赞如此，生有余荣，死为不朽，自非下愚不移者孰肯甘小人之归哉？
先是，哀平间卓茂为密令，视民如子，举善而教，吏民亲爱，不忍欺之，数年，教化大行，道不拾遗。后以病免归，光武即位先访求茂，诏曰：“夫名冠天下，当受天下重赏，今以茂为太傅，封褒德侯。”
司马光曰：“光武即位之初，群雄竞逐，四海鼎沸，彼摧坚陷敌之人、权略诡辩之士方见重于世，而独能旌循良之吏，寘诸群公之首，宜其光复旧物，享祚久长，盖由知所先务而得其本原故也。”
明帝诏司隶、刺史岁考长吏，殿最以闻，尝谓群臣曰：“郎官上应列宿，出宰百里，苟非其人则民受其殃，是以难之。”故吏称其官，民安其业。
臣按：国家设守令，将使之奉宣德意以为民造福也，顾乃殃其民，又何用彼为哉？明帝生深宫之中、居九重之上而念及民之受殃，则当是时受其民而为之牧者孰敢殃之哉？虽然，天下之所以为吾民殃者不但一守令也，守令中固欲有福吾民者，而又有殃之者杂于其间，则民亦无由以享其福矣。吁，奉天子命而居吏民之上者，尚因明帝之言而思所以推类以求之哉。
章帝诏曰：“俗吏矫饰外貌，似是而非，朕甚厌之，甚苦之。安静之吏悃愊无华，日计不足，月计有余，如襄城令刘方，吏民同声谓之不烦，虽未有他异，斯亦殆近之矣。夫以苛为察、以刻为明、以轻为德、以重为威，四者或兴则下有怨心，吾诏书数下，冠盖接道，而吏不加理、人或失职，其咎安在？勉思旧令，称朕意焉。”
臣按：章帝此诏切中古今俗吏之弊，所谓“安静之吏悃愊无华，日计不足，月计有余”，斯人也岂宣帝诏所谓淑人君子者欤？是人非独不易得，且不易识也，后世而有斯人，安知其不以罢软、不胜任目之哉？《老子》曰“其政闷闷，其民醇醇”，又曰“治国如烹小鲜，扰之则乱”，章帝盖有见于此矣。
顺帝时，左雄上疏曰：“宁民之道必在用贤，用贤之道必存考黜，吏数变则下不安业，久于其事则民服教化。臣愚所谓守相、长吏有显效者可就增秩，勿移徙，非父母丧不得去官，吏职满岁乃得辟举。”
王安石曰：“在位者数徙则不得久于其官，故上不能狃习而知其事，下不肯服驯而安其教，贤者则其功不可以及其成，不肖者则其罪不可以至于著，若夫迎新将故之劳、缘绝簿书之弊，固其害之小者，不足悉数也。设官固皆当久于其任，而至于所部者远、所任者重则尤宜久于其官，而后可以责其有为。”
臣按：九载黜陟之典始于唐虞，后世任人惟西汉为最久，黄霸在颍川至于八年，然未有一定之制。惟我圣祖稽古定制，始复有虞之典，内外官三年一考、六年再考，中有平常不称职者皆许其复任以冀其后效，至于九年通考，然后课其三考之功过以相乘除，因以黜陟焉。其于外官也，中有善政着闻而为吏民所告保者，及部使者以闻，即行旌异之典，其秩满者则又增秩加官，仍其旧任。是以官安其职、民安其生，仕者无奔走道路之劳，居者无送旧迎新之费，百年以来率循是道。近自选法淹滞以来，乃行一切苟且之政，数有变更，甚非祖宗立法任人之初意，况继任之人与所退者无大相远乎？
北齐制郡为上中下三等，每等又有上中下之差，自上上郡至下下郡凡九等而县之制亦如之。
隋如北齐之制，杨尚希上表曰：“今或地无百里而数县并置，或户不满千而二郡分领，僚众费多，租调岁减，宜存要去闲、并小为大，则国家不亏粟帛，选举易得贤良矣。”隋主从之。
唐制，近畿之州为四辅，其余为六雄、十望、十紧及上中下之差，县有赤县、畿县、望县、紧县、上县、中县、下县七等之差。
宋朝应天下诸县，除赤县、畿县外，四千户为望县，三千户以上为紧县，二千户以上为上县，千户以上为中县，不满千户为中下，五百户以下为下。
臣按：北齐制郡为九等，唐、宋制县为七等，定其等差，所以别疆域之广狭、人民之多寡、均科差之轻重也。因其所辖之广狭、所统之众寡、所莅之繁简，量其所容、度其所有而计其所出，如是，则无偏重之弊、不均之患，是亦人君奔驰天下之大端也。我朝得国之初，郡县多循胜国之旧名称，间有不同疆域，则初不异也，方是时干戈甫定，流徙未复，人民无定数，今则承平日久，版籍既定，生齿日繁，然而郡县犹因其旧，大小悬绝，多寡绝伦。固有一府统数十州县者，其最小者乃至仅有二三县焉；固有一县隶七八百里者，其最小者乃至不满一里焉；设官虽有全减之殊，品级则无大小之异。仰惟祖宗官制一定，固不敢轻有改革，若夫斟酌唐、宋之制以定府县之等，似若可行。臣愚请分府为上、中、下三等，州县之等亦如之，上县以编民百里为率，中县五十里以上，下县四十里以下，其县之过百里者或升以为州、或析以为一二县，县之人民少者割附近里分益之，州之人民少者或降而为县、或益之以近民，而府亦然。如此，则官吏之所莅者有繁简，以此次其殿最；土地之所出者有厚薄，以此科其财赋；人民之所聚者有众寡，以此定其徭役，将见疆域整齐、事力均壹、差赋公平，太平之基端在此矣。或谓祖宗成宪行之百年，一旦改革之孰任其咎哉？曰浙之嘉兴府止三县，宣德间则析为七矣，景泰初元浙寇作而分温、处，闽寇作而分建、剑，广寇作而分南海，与其析之于残破之余，孰若置之于全盛之日哉？矧今远方县道，有地方四五百里跨三四县间者，人民去县治既远，往往负固武断椎埋，遇有句摄公行旅拒，官府恐致生变，因循姑息，前日之闽浙、近日之荆襄可鉴也已。
唐太宗曰：“为朕养民者惟在都督、刺史（唐改太守为刺史），朕尝疏其名于屏风，坐卧观之，得其在官善恶之迹皆注于名下，以备黜陟，县令尤为亲民，不可不择。”
玄宗引见京畿县令，戒以惠养黎民之意。又诏新除县令试理人策，惟韦济词理第一擢为醴泉令，中有不第者吏部侍郎坐左迁。
玄宗又自选诸司长官有声望者十一人为诸州刺史，命宰相百官饯于洛滨，供张甚盛，自为诗亲书赠之。
臣按：唐之贤君，太宗、玄宗为盛，一代致治之盛首称贞观、开元，夷考其所以致此者，良由于留意守令亲民之官故也。史谓叶气嘉生，薰为太平，垂祀三百与汉相埒，致之之术非循吏谓何？信矣哉。
唐玄宗制：选京官有才识者除都督、刺史，都督、刺史有政迹者除京官，使出入常均，永为定式。又诏：三省侍郎阙，择尝任刺史者；郎官阙，择尝任县令者。
张九龄曰：“古者刺史入为三公、郎官出宰百里，今朝廷士入而不出，其于私计甚自得也，京师衣冠所聚、声名所出，从容附会，不勤而成，是大利在于内而不在于外也。宜遂科定其资，凡不历都督、刺史虽有高第不得任侍郎、列卿，不历县令虽有善政不得任台郎、给舍，都督、守令虽远者使无十年任外，如不为此而救其失，恐天下犹未治也。”
臣按：天生烝民，不能自治而付之君，君统万民，不能独理而付之臣，是则天之立君、君之任臣，无非以为民而已。故凡朝廷之上，三公、九卿、百司、庶尹何者而非为民设哉？不但置州县设守令以为民也。自古圣帝明王知天为民立己以为君，莫不以重民为先务，重乎民必重治民之官，而于其所亲近者尤重焉，守令是已。古人有言，轻郡守县令是轻民也，民轻则天下国家轻矣。自昔论治体者往往欲均内外之任，使无偏重偏轻之患，臣愚以为在内之官莅事者也，在外之官莅民者也，莅事者固助其君以治民，又孰若莅民者亲代其君以施政于民者尤为切要哉？君以民为天，臣愚以为事轻于民，莅民者比之莅事者尤为重也，尤当优之以礼秩、加之以恩典，岂特均之云乎？
宣宗时，于延陵为建州刺史，入辞，宣宗曰：“建州去京师几何？”对曰：“八千里。”宣宗曰：“卿到彼为政，善恶朕皆知之，勿谓其远，此阶前则万里也。”
苏洵曰：“天下之势，近之可忧未若远之可忧之深也，近之官吏贤耶民誉之歌之，不贤耶讥之谤之，誉歌讥谤者众则必传，传则必达于朝廷，是官吏之贤否易知也；一夫不获其所诉之刺史，刺史不问则裹粮走京师，缓不过旬月，挝鼓叫号而有司不得不省矣，是民有冤易诉也，吏之贤否易知而民之冤易诉，乱何从始耶？远方之民虽使盗蹠为之郡守，梼杌、饕餮为之县令，郡县之民群嘲而聚骂者虽百千为辈，朝廷不知也。白日执人于市，诬以杀人，虽其兄弟妻子亦不过诉之刺史，不幸刺史又抑之则死且无告矣，彼见郡县守令据案执笔、吏卒旁列棰械满前，骇然而丧胆矣，则其谓京师天子所居者当复何如，而又行数千里、费且百万，富者尚或难之而贫者又何能乎？故其民常多怨而易动，故曰近而可忧未若远之可忧之深也。”
臣按：王者于天下势虽有远近、内外之殊，然皆在吾一视同仁之中，岂因其内外远近而为之轻重哉？宣宗谓此阶前即万里也，然则万里之外即此阶前从可知已。苏洵之言切中远方官吏害民之弊，人君居九重之上，诚于选任守宰之际必慎重其人而不轻授，又于陛辞之时亲加戒勉，视万里之远如阶庭之间，凡有施为必加宽恤，其守宰有克举其职者辄不次擢用之，视诸内地之吏反加优焉。夫然则人人乐仕其地，而远方之民皆有贾父来晚之谣而无尹来杀我之怨矣。
宋神宗谓文彦博等选任知州未得善法，曰：“朕每思祖宗百战得天下，今以一州生灵付庸人，常痛心疾首。”
臣按：宋之得天下不尽出于战也，而为其子孙者尚且痛心疾首，不忍以其祖宗之生灵付之庸下之人，矧我祖宗之天下真得之百战之余，乌可不择其人而轻付之哉？臣诵神宗此言不胜悚惧，伏惟圣明留神致思。（以上守令）
《周书》：王启监，厥乱为民，曰：“无胥戕，无胥虐，至于敬寡，至于属妇，合由以容，王其效邦君越御事，厥命曷？以引养引恬，自古王若兹，监罔攸辟。”
蔡沈曰：“监，三监之监。康叔亦受畿内之民，当时亦谓之监，故武王以先王启监意而告之也。言王者所以开置监国者，其治本为民而已，其命监之辞盖曰：无相与戕杀其民，无相与虐害其民，人之寡弱者则哀敬之使不失其所，妇之穷独者则联属之使有所归，保合其民率由是而容蓄之也。且王所以责效邦君御事者，其命何以哉？亦惟欲其引掖斯民于生养安全之地而已。自古王者之命监若此，汝今为监，其无所用乎刑辟以戕虐人可也。”
陈大猷曰：“《周礼》建牧立监以维邦国，自黄帝已立左右监以监视万国，乃诸侯之长也。”
臣按：三代以前立监以监邦国，盖于诸侯中择其杰出者立为之长以维持之，自秦罢侯置守尉监，则是于守尉之外别立官以监视之焉。制虽不同，其治同于为民，无相戕杀，无相虐害，哀敬之，联属之，保合其民，由是以容蓄之而引掖之于生养安全之地而已。
汉初，遣御史监三辅郡察词讼，其后复置监察御史。
文帝又遣丞相史出刺并督察御史，武帝始置部刺史，以六条察郡国。成帝更为州牧，未几复为刺史。
唐分天下为十道，置巡察使，寻改按察使，后又改采访处置使，又改曰观察使，其有戎旅之地即置节度使。
宋初置转运使，后又置提点刑狱，凡有四司，曰帅、曰漕（即转运使）、曰宪（即提刑）、曰仓，各自建台，每司各有长官掾佐。
臣按：黄帝四监，唐虞四岳、十二牧，三代方伯连帅，是皆后世监司之任，但是时封建之制行，所监者乃诸侯之国。秦汉以来始立郡县置守令，地分而官众，所以监之者尤不可无一定之制。汉以来虽设刺史、州牧、观察、节度、转运、提刑等职，然官无常制、治无定署，其流之弊乃至任分而不一、权重而不掉，虽有监察之名而无刺举之实，遂至吏无所惩而民不受惠也亦有之矣。国初循胜国之制，设行中书省，既而罢之，分天下为十三布政司，司设布政，参政、参议各二员，皆分左右以总一方，承流宣化之任，又设都指挥使司以掌军政、按察司以司宪度，参峙并立，谓之三司。治署既有一定之所，官联复有一定之制，德刑兼举，文武并用，体制相维，关络相通，自罢侯置守之后，治外之制未有如此之详且善者也。又于每年遣御史一员以巡按其地，临边则专命大臣以镇压，有事则分遣大臣以巡抚，是以百年以来官无旷职、民无宿冤而祸乱不作，用此道也。仰惟祖宗治外之制尽善尽美，诚可谓超越百代者矣，然所以振起而维持之者则又在乎圣子神孙焉。昔人谓天下之本在于郡县，郡县之责付之监司，而其大纲总要则又专在朝廷。诚能委任大臣，俾之推择监司，豫于未用之先广为询访，遇有员阙随才选任，或举诸班行、或拔自州郡，或以职任递选、或以异等超擢，又于既用之后责以实效，果有异能即加旌异，显有实迹不次明扬，而不肖、庸懦、贪鄙之徒不顾其一家之哭，如此，则十三道之藩臬、数十员之正佐皆得其人，而郡县无不良之吏、田里无不安之民矣。致治之要端在乎此，伏惟仁圣加之意焉，天下生民不胜大幸。
宋神宗谓文彦博等曰：“诸道帅臣、转运使职任至重，一道惨舒系焉，宜谨择其人久于其任。汉宣循名责实，须用此道。”彦博对曰：“为治之要无以易此。”（以上监司）
臣按：神宗谓诸道使臣职任至重，一道惨舒系焉，臣尝因是而推之，一道之惨舒系于使臣则一郡之惨舒系于守佐、一县之惨舒系于令丞、一乡之惨舒系于里胥可知已，合乡而为县，合县而为郡，合郡而为道，命诸道而一之则为天下，天下之大由诸道之积也，道由郡积，郡由县积而县又由一乡之积也。天下之大譬则人之一身焉，一身之中外有四肢百体、内有五脏六腑，其气息之相通、血脉之周流，无一时之可息、无一处之可滞，一时或息、一处或滞则疾病生而疮痏成矣，病之所以致死者不必出自脏腑之中、肢体之上，一疡生于指爪之间仅如黍米亦或可以致命，知命君子不可以不之谨也。是故善治天下者恒以其身视天下，无尺寸之肤不爱则无尺寸之肤不养，身一处乎宫庭毡厦之上而心常存乎郡县闾里之中，端居高拱之时、瞑目注想之际，海宇之大，百万之众系乎吾之一身，一人之身不出户庭之外何以周知而遍及之哉？政赖内外之群臣，内焉者为吾举纲而挈领，外焉者为吾承流而宣化焉耳。朝着之间、百官之众可以目击而声呼也，若夫四方八表之远，吾目不及见也，吾耳不及闻也，吾身不能亲行而躬阅之也，所以代吾施政教以安之者有监司焉，监司之下有郡守也，郡守之下有县令也，县令之下有里胥也。地域有广狭、人民有众寡，政事有繁简、职任有崇卑，其为长民之任而为吾教养斯民，有功于我者则一而已。孟子有言，“得乎丘民而为天子”，天子之所以得乎丘民者，政赖乎此四等人耳。人主欲安其大宝之位以凝上天之命，固祖宗之业，全其身于安荣之地以为子孙千万年之计者，乌可不以安民为先务，而欲安民者乌可不择长民之人哉？
以上论择民之长
卷一九
▲分民之牧
《舜典》：肇（始也）十有二州。
朱熹曰：“中古之地但为九州，曰冀、兖、青、徐、荆、扬、豫、梁、雍，禹治水作贡，亦因其旧。及舜即位，以冀、青地广，始分冀东恒山之地为并州，其东北医无闾之地为幽州，又分青之东北、辽东等处为营州，而冀州止有河内之地，今河东一路是也。”
咨十有二牧曰：“食哉惟时，柔远能迩，惇（厚也）德（有德之人）允（信也）元（仁厚之人）而难（拒绝也）任人（包藏凶恶之人），蛮夷率服。”
朱熹曰：“牧养民之官十二，牧十二州之牧也。舜言足食之道惟在于不违农时也，柔者宽而抚之也，能者扰而习之也，远近之势如此，先其略而后其详也，又言当厚有德信仁人而拒奸恶，凡此五者处之各得其宜，则不特中国顺治，虽蛮夷之国亦相率而服从矣。”
臣按：有虞之世分天下为十二州，每州设一牧以分治之，在内则统之以四岳，亦犹百揆统在廷之庶官也。盖帝王之治，内外相维、大小相承，分而理之使其有条序而不乱，合而一之使其有统摄而归一，所以为此者不过安养斯民而已。故舜咨十二牧首以民食为言，盖以国之所以为国者民也，民之所以有生者食也，然欲民之得食在乎不违农时，农不失时则得以尽力田亩，而仰事俯育之有余，而公私咸给矣，不然，则非但民不得以为民而国亦不得以为国矣。然欲吾民之得其所，又在乎所用之得其人，苟非受民牧之寄者，所厚者皆有德之人、所信者皆仁厚之士，而包藏凶恶之人皆知所以拒而绝之，不使之得以预吾政临吾民焉，虽有仁心仁闻而民不被其泽矣。是以人君为治必择牧民之长，而又使其长择其所用以分牧之人，一处不得其人则一处之民受其害，必无一处之不得其人，使家家皆有衣食之资，岁岁不违耕作之候，则家给人足而礼义兴行，协气嘉生，薰为太和，而唐虞雍熙泰和之治不外是矣。
《禹贡》：禹敷（分也）土（分别土地以为九州），随山刊木，奠（定也）高山大川。冀州，济、河惟兖州，海、岱惟青州，海、岱及淮惟徐州，淮、海惟扬州，荆及衡阳惟荆州，荆、河惟豫州，华阳、黑水惟梁州，黑水、西河惟雍州。
郑樵曰：“州县之设有时而更，山川之形千古不易，所以《禹贡》分州必以山川定疆界，使兖州可移而济、河之兖州不能移，使梁州可迁而华阳、黑水之梁州不能迁，是故《禹贡》为万世不易之书。后世之为史者主于州县，故州县移易而其书遂废矣。”
臣按：舜以前皆为九州，至舜乃肇为十二州，盖禹治水敷土在肇十二州之前，时犹九州也。其后禹复并为九州，商因之，观《左传》所谓“昔夏之方有德也，九牧贡金”，及《商颂》所谓“帝命式于九围”可见矣。
《周官》：内有百揆、四岳，外有州牧、侯伯。
蔡沈曰：“百揆无所不总者，四岳总其方岳者，州牧各总其州者，侯伯次州牧而总诸侯者也。”
臣按：唐虞之世设百揆以统内之庶官，设四岳以统外之州牧。州牧之分任者既各以其事功而上于四岳，四岳又总以各牧之所上者以归于百揆，此体统所以归于一而不紊也。
《尔雅》：两河间曰冀州，河南曰豫州，河西曰雍州，汉南曰荆州，江南曰扬州，济河间曰兖州，济东曰徐州，燕曰幽州，齐曰营州。孙炎曰：“《尔雅》与《禹贡》《职方》皆不同，疑殷制。”
《大雅嵩高》诗篇序曰：尹吉甫美宣王也。天下复平，能建国、亲诸侯，褒赏申伯焉。其首章曰：嵩高维岳，骏（大也）极于天。维岳降神，生甫（甫侯也）及申（申伯也）。维申及甫，维周之翰（干也）。四国于蕃（蔽也），四方于宣。
朱熹曰：“宣王之舅申伯出封于谢而尹吉甫作诗以送之，言岳山高大而降其神灵和气以生甫侯、申伯，实能为周之桢干，屏蔽而宣其德泽于天下也。”
臣按：人君建国以为国之桢干，实欲资之以为京师之屏蔽而宣布王者之德泽也。三代以前则列爵分土以为国家蕃翰，自秦罢侯置守，所以为国蕃翰者藩服州郡而已。
《春秋公羊传》：自陕而东者周公主之，自陕而西者召公主之（隐公五年）。
朱熹曰：“文王辟国浸广，于是徙都于丰而分岐周故地，以为周公旦、召公奭之采邑，且使周公为政于国中而召公宣布于诸侯。”臣按：陕，古弘农地，盖在今河南陕州也。
《周礼》：职方氏掌天下之图，乃辨九州之国使同贯利，东南曰扬州，正南曰荆州，河南曰豫州，正东曰青州，河东曰兖州，正西曰雍州，东北曰幽州，河内曰冀州，正北曰并州。
刘彝曰：“乃辨九州之国使同贯利者，四方之人民好恶之不同，财用有无之不等，必周知其利害，贯而通之，使有无之相易也、善恶之相济也，一天下之财用养天下之人民，谓同享其利焉。”
臣按：古者言九州者有三，《禹贡》之冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍，夏制也；《尔雅》之冀、幽、营、兖、徐、扬、荆、豫、雍，商制也；《职方》之扬、荆、豫、青、兖、雍、幽、冀、并，周制也。商有幽、营而无《禹贡》之青、梁，周有幽、并而无《禹贡》之徐、梁，此三代九州之不同也。然此皆三代以前封建之制也，后世郡县亦不异焉。夫以人君中天下而立定四海之民，万方如此其大也，四海如此其远也，亿兆如此其众也，人君以一人之身必欲周知而遍以及焉，非细析而总会之，分其肢而解其节，提其纲而挈其领，使如身之使臂、臂之使指，安能一一中其理、处处得其所哉？此古今为治者既分以州县，必统以藩服，使其上下相承，彼此相维，以为久安长治之基也。
《王制》：千里之外设方伯，五国以为属，属有长；十国以为连，连有帅；三十国以为卒，卒有正；二百一十国以为州，州有伯。八州八伯、五十六正、百六十八帅、三百三十六长。八伯各以其属属于天子之老，二人分天下以为左右曰二伯。
陈澔曰：“自陕以东周公主之，自陕以西召公主之，此即天子之上公分主天下之侯国也。八伯为八州之伯，二伯则天下之伯也。”
徐自明曰：“先王众建诸侯而设方伯、连帅之职，或以子男附庸之属不能专达于天子，故贡赋、朝聘之数悉使之听命于牧伯，此特其一节耳。夫先王举天下以封建诸侯而缺然，无所纪纲于其间则强弱有以相吞而大小无以相维，甚非经久长治之策也。盖方伯、连帅之设所谓褒表功德，关诸盛衰，深根固本为不可拔者也，其所系大矣哉。”
臣按：先王之世封建之制行，故其中又设为方伯、连帅以监临而总督之，后世立为郡县于其间，又分属于各道，制虽不尽同而亦其遗意欤。